Raadsadres van Egbert Dommering en Jan Schrijver

Aan de Gemeenteraad van Amsterdam
7 januari 2024

Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (VTH) nog steeds niet op orde

Geachte Raad,
Wegens falen van onder meer de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving
(VTH) hebben ondergetekenden met andere bewoners in 2021 het ‘Bouwstenenrapport
voor de transformatie van de juridische functie’
ingediend. Op 13 januari 2022 kwam
B&W met de programma’s ‘Juridische vernieuwing’ en ‘Vertrouwen begint bij de
overheid‘ maar nog steeds gaat het bij VTH niet goed.

In 2023 kwam B&W met de ‘Beleidsnota VTH-beleid Fysieke Leefomgeving 2024’,
in vastgestelde versie TKN 5 op de agenda van uw commissie Ruimtelijke Ordening van 10 januari. Helaas, ook in deze nota pakt B&W de problemen niet op, laat staan dat ze worden
opgelost.

VTH terugkerend thema, echter geen structurele vooruitgang
De beleidsregels VTH 2024 kunnen nu niet meer worden gewijzigd. Onder de nieuwe
Omgevingswet zijn ze al vanaf 1-1-2024 nodig. Natuurlijk komt er wel weer een
volgende versie van de beleidsnota VTH maar daarop kunnen de bewoners en uw Raad
niet wachten. We mogen hopen en verwachten dat tegen die tijd de meeste problemen
zijn opgelost. Wat hier wordt aangekaart is helaas ook nog niet uitputtend.
In de commissie RO en in schriftelijke vragen is ‘de VTH’ al lang een terugkerend thema
maar structurele vooruitgang zien we niet. Hetzelfde geldt voor bezwaar en beroep van
omwonenden, ook daarin geen vooruitgang. Lessen worden niet getrokken, ook niet in
de VTH-nota 2024. Je zou bijna denken dat B&W zijn programma’s ‘Juridische
vernieuwing’ en ‘Vertrouwen begint bij de overheid’ is vergeten.

Een fundamentele bespreking van VTH noodzakelijk
Nu de ad hoc aanpak via schriftelijke vragen, commissie-behandeling, indienen van een
heel Bouwstenenrapport, inspreken op de VTH-nota 2024 en bezwaar en beroep van
omwonenden niet werkt geven we u graag in overweging om de VTH organisatie
fundamenteel met B&W te bespreken. Bijvoorbeeld aan de hand van een in Q2 op te
stellen notitie VTH-systematiek waarin B&W de problemen alsnog oppakt en oplost.

Grieven, voorbeelden en suggesties
Wij belichten onze belangrijkste grieven aan de hand van de TKN-stukken voor 10
januari, noemen daarna enkele voorbeelden van VTH-falen tot op de dag van vandaag en
sluiten af met een drietal suggesties voor verbetering.
Nadere toelichting geven we desgewenst graag.

Met vriendelijke groet,
Egbert Dommering en Jan Schrijver

Grief één: het denken vanuit de ‘klant’.
‘Rode loper’ voor aanvragers, systematische achterstelling van omwonenden

  • In de inspraak op een eerdere VTH-nota hebben bewoners het klant-denken van de
    dienst VTH al bestreden, dat is door uw Raad overgenomen, per motie of amendement
    heeft u het klant-denken verboden. Echter, dit heeft in de praktijk van de vergunningverlening geen resultaat gehad. Sterker nog, in de ontwerpnota VTH 2024 bevestigde de dienst VTH zijn klant-denken nu juist, dus de VTH is zelfs niet politiek-correct.
    De enige concessie die B&W n.a.v. de ingediende zienswijzen op dit punt doet is nu voor
    de 2e keer een belofte het begrip ‘klant’ niet meer te zullen gebruiken om daarmee de
    aanvragers aan te duiden (antwoorden N.18 en N.24). Maar B&W onderkent het falen
    van de VTH niet, laat staan dat B&W de praktijk gaat aanpakken. Dit geeft ons niet het
    vertrouwen dat afstand wordt genomen van het eenzijdige ‘met de aanvrager
    meedenken’ zonder met de belangen van andere stakeholders rekening te houden.
    In antwoord N.17 komt B&W niet verder dan te ontkennen dat ‘de rode loper wordt
    uitgerold’ voor aanvragers en algemeenheden dat de wijze van uitvoeren van de VTH
    bijdraagt tot een betere leefomgeving voor àlle Amsterdammers en dat rechtsgelijkheid
    uitgangspunt is.
    Echter, in concrete gevallen hebben de aanvragers (vaak goed toegeruste ondernemers)
    van VTH stelselmatig een streepje voor, zelfs soms door de hand te lichten met de
    regelgeving. Na rechterlijke veroordeling volgt geen herstel en lessen om herhaling te
    voorkomen worden niet getrokken, bij een volgende aanvraag probeert de dienst VTH het
    gewoon weer opnieuw. Zie bijvoorbeeld de kapvergunningen waarin VTH de aanvragen
    en vergunningen niet goed of zelfs misleidend publiceert en de hand licht met de
    herplantplicht, de verkameringsvergunningen waarin VTH de hand licht met de regels
    van de Huisvestingsverordening en het bij WABO-aanvragen wegkijken van beperkingen
    in het bestemmingsplan en wegkijken van het wettelijke belang-vereiste, enz.; dit alles
    in het belang van de aanvrager, in het nadeel van de omwonenden.
    Het klant-denken en uitrollen van de rode loper manifesteert zich onder meer als volgt
    (zie ook ons Bouwstenenrapport uit 2021):
  1. De aanvraag wordt altijd in behandeling genomen, zonder die eerst te toetsen op
    uitvoerbaarheid, het wettelijke belang-vereiste (art. 1:3 Awb) en zonder te
    beoordelen of sprake is van inbreuk op het recht van omwonenden (een zogeheten
    evidente privaatrechtelijke belemmering). Hierdoor worden aanvragen ten onrechte
    vergund terwijl de behandeling achterwege had moeten blijven; VTH zet de
    omwonenden op achterstand; zie een eenmaal verleende vergunning maar eens
    terug te draaien. Dat dit aanvragers bevoordeelt ten opzichte van de belangen van
    de omwonenden die de uitvoering van de vergunning in de weg staan, is evident. De
    oplossing ligt voor de hand en volgt in ons verzoek sub B onderaan dit rekest.
  2. Het niet verzamelen van alle relevante gegevens, verzuim van de plichten tot
    zorgvuldigheid en afweging van de belangen (Awb art 3:2 en art 3:4).
  3. De vergunningverlening is ambtelijk vergaand door-gemandateerd, op dat
    functieniveau is eenvoudig doen en laten wat ‘de klant’ vraagt natuurlijk prima
    mogelijk maar deze medewerkers vormen vaak geen partij tegenover de doorgaans
    juridisch en financieel goed toegeruste professionele aanvragers. En sowieso is in de
    vergunningverlening twee paar ogen noodzakelijk dus de vergunningen moeten niet
    worden verleend of geweigerd door de behandelaar maar door de leidinggevende.
  4. De publicatie van aanvragen en vergunningen laat vaak te wensen over of is zelfs
    ronduit misleidend, zodat de omwonenden en andere belanghebbenden niet in staat
    worden gesteld om zo nodig te reageren. Voor de kap-vergunningen heeft B&W
    voorjaar 2023 optimalisatie van het VTH-proces ingaande juli 2023 aangekondigd.
    Nog steeds gaat het mis en een raadsadres daarover is nog niet beantwoord.
  5. De vergunningverlener blijft het dossier achter zijn bureau afhandelen, stelt zich niet
    ter plaatse op de hoogte, noch in verbinding met omwonende potentieel benadeelde
    partijen, zoals de burgemeester terecht bepleit voor het verbeteren van de
    vertrouwensrelatie met de burgers. Hier kan Amsterdam echt iets leren van andere
    gemeenten. Haarlem vraagt bijvoorbeeld wel een handtekening van buren, als moet
    worden afgeweken van het bestemmingsplan.
    De nieuwe Omgevingswet vereist in elk geval dat VTH toetst of voldoende
    vooroverleg met de omgeving heeft plaatsgevonden. Bij de ambitieuze inzet van de
    gemeente Amsterdam op het gebied van participatie past meer inspanning van de
    VTH-organisatie dan blijkt uit blz 47/48 van de Beleidsnota VTH. Bijvoorbeeld zouden
    wij verwachten dat de aanvrager wordt gevraagd niet alleen belangen uit de
    omgeving te inventariseren, maar ook pogingen te ondernemen om deze te
    ondervangen. Zolang het klant-denken niet daadwerkelijk is gestopt is de
    Omgevingswet in Amsterdam een dode letter.
  6. Bij sommige projecten, met name buitenplanse afwijkingen, kan de toepassing van
    de uitgebreide procedure extra bescherming voor de omgeving bieden, omdat er
    meer tijd is voor onderzoek en zienswijzen. Alleen wordt zelden expliciet gemaakt
    waarom en vooral waarom NIET (bijvoorbeeld Van Eeghenstraat 94-98, Noordkust)
    hiervan gebruik wordt gemaakt. Zelfs als de wet de uitgebreide procedure slechts
    beperkt mogelijk maakt (en de Omgevingswet nog beperkter dan de Wabo).
    Onnodig gemakshalve kiezen voor de reguliere voorbereidingsprocedure door VTH is
    in het nadeel van de omwonenden. Daarom staat ook dit onderwerp in een verbetervoorstel over verantwoording van VTH-beoordelingen onderaan sub C.
  7. De mechanisch limitatief-imperatieve toepassing van weigeringsgronden gaat
    voorbij aan het proportionaliteits- of evenredigheidsbeginsel dat beoogt
    onevenredige benadeling van omwonenden in de afweging te betrekken. De mantra
    dat het bestuur de vergunning niet kon weigeren gaat lang niet altijd op. (Voorbeeld:
    de uitspraak van DB-oost inzake evenement in het broedseizoen, en in ieder geval
    niet als moet worden afgeweken van het bestemmingsplan.
  8. Indien bezwaarde bewoners uiteindelijk in het geweer komen, ontmoeten zij een
    niet-onafhankelijke, niet integraal heroverwegende (maar marginaal of partieel)
    toetsende en defensief opererende bezwarencommissie. De secretaris van deze
    commissie pleegt buiten hen om alle gegevens van de bezwaarden te delen met de
    aanvrager (die soms intimiderende actie onderneemt ten huize van de bezwaarden!)
    en houdt ook nog relevante stukken voor belanghebbenden achter, zelfs als er in het
    kader van de WOO om wordt gevraagd. Dit alles verstoort de ‘equality of arms’ in
    belangrijke mate, en zeker gezien het feit dat het bij de gemeente praktijk is dat de
    secretaris van de bezwaarcommissie in geval van beroep en hoger beroep, de zaak
    voor het college gaat behandelen. Hier tegenover signaleren we met voldoening het
    lopende experiment met onafhankelijke bezwaarcommissies, die we in ons
    Bouwstenenrapport hadden aanbevolen.
    Dit raadsadres gaat echter niet over de bezwaarprocedure van DJZ, maar over de
    VTH-organisatie. In de ogen van de burger kan het vervolg op de
    vergunningverlening echter worden opgeteld bij de scheefheid in de
    krachtsverhoudingen die wordt ervaren.

Grief twee: Magere invulling van het begrip ‘participatie’
Over ‘participatie’: In antwoord N.14 zegt VTH dat de nieuwste inzichten over
participatie zijn meegenomen, maar in antwoord N.19 blijkt VTH weinig benul te hebben.
Het op oplossing gericht overleg (deliberatieve democratie) valt buiten het gezichtsveld
van de VTH-organisatie. In de Omgevingswet wordt de invulling van participatie aan de
gemeente overgelaten. Het is toch vreemd dat een Amsterdamse beleidsnota die
aanleiding vindt in de invoering van de Omgevingswet een van de hoofdthema’s van die
wet, namelijk nadruk op voorafgaande participatie, zo mager invult als op blz 47/48
gebeurt. In feite lijkt er qua rechtsgevolg niets te veranderen te opzichte van de huidige
onbevredigende situatie.

Grief drie: VTH weigert eigen functioneren onder ogen te zien
Over de discrepantie tussen het VTH-beleid en de juridische vernieuwing /
rechtstatelijkheid stuurt VTH de insprekers het bos in met het onzinnige verweer dat dit
een ander loket (DJZ) zou regarderen (antwoorden N.12, N,13, N.14 en N.15, etc.).
Kortom, ons Bouwstenenrapport uit 2021 en de B&W-programma’s Juridische
vernieuwing en Vertrouwen begint bij de overheid van begin 2022 zijn aan VTH
voorbij gegaan. Dat er in het VTH-Beleid anno 2024 zelfs niet de wil blijkt om het
gesignaleerde disfunctioneren te stoppen is niet aanvaardbaar.

Grief vier: VTH-organisatie volstrekt ondoorzichtig
Eén van de oorzaken van het falen van de VTH is ongetwijfeld de wijze waarop de VTH bestuurlijk en ambtelijk is georganiseerd, of beter gezegd niet is georganiseerd. Bewoners hebben dit al eerder aangekaart maar krijgen nu in de Antwoordnota bij N.39 weer mist gepresenteerd: ‘Onze bestuurlijke portefeuilleverdeling is vindbaar op amsterdam.nl’. Maar daar is juist met geen mogelijkheid te achterhalen welke portefeuilles bestuurlijk en welke directeuren ambtelijk verantwoordelijk zijn voor en aanspreekbaar zijn op de uitvoering van de VTH en deze nota VTH 2024. Door de verantwoordelijkheid en aanspreekbaarheid in het midden te laten verandert er niks. Daarom ons eerste verbetervoorstel onderaan, sub A.


Voorbeelden van falende VTH-organisatie (klantdenken, ’rode loper’) WABO in Zuid.

1. De ver doorgevoerde mandatering maakt dat de betreffende ambtenaren slecht op de hoogte (kunnen) zijn van de relevante wetgeving en jurisprudentie. Bijvoorbeeld dat een bouwwerk niet vergunningsvrij als “mantelzorgwoning” kan worden toegestaan, als niet aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan. In dit voorbeeld speelt ook het verschijnsel dat VTH ambtenaren zich vaak onvoldoende van de voorgeschiedenis van het bestemmings-plan vergewissen. Zo werd in de Joh.Verhulststraat op onjuiste gronden een vergunning afgegeven betreffende ongewenste ontwikkelingen die al in het voorbereidingsbesluit (en verder) werden uitgesloten.

2. WABO en HVV in Zuid. De aanvraag voor een jeugdhostel in de Jan Luijkenstraat is in
behandeling genomen terwijl de vereiste woningonttrekking nooit en te nimmer zou
kunnen worden vergund. De WABO-aanvraag voldoet dus niet aan het belang-vereiste
van artikel 1:3 Awb zodat de aanvraag niet in behandeling genomen had mogen worden.
Ook de bezwaarcommissie liet omwonenden in de steek. Nu moesten zij duizenden euro’s
aan advocatenkosten spenderen om de WABO-vergunning vernietigd te krijgen.

3. WABO in Oost. In de Blasiusstraat heeft VTH ten onrechte genegeerd dat de aanvraag
een onrechtmatige inbreuk maakt op het eigendomsrecht van de buren en ook op het
bestemmingsplan en de vergunning gewoon verleend; zie daar het wegkijken om
aanvragers als klanten te faciliteren. Dit keer greep de bezwaarcommissie gelukkig al wel in met een vernietigend advies maar het juridisch falen van de VTH is er niet minder om. En er zijn veel vergelijkbare gevallen waarin het in bezwaar anders afloopt.

4. WABO in Zuid. De parkeerkelder onder Van Eeghenstraat 94-98 heeft ruime aandacht
gehad in de Raad. Hier heeft bij uitzondering vooroverleg met de buurt plaatsgevonden.
Helaas een wassen neus, want tijdens zo’n bijeenkomst vertelde VTH al dat de
vergunning sowieso zou komen. Onderzoek naar de opgetreden verzakkingen is
afgehouden, omdat er geen tijd voor zou zijn in de reguliere procedure. Maar waarom is
niet gekozen voor de uitgebreide procedure ondanks strijd met het bestemmingsplan?

5. WABO en HVV in West. VTH voert zijn gedachtegoed van niet-integrale beoordeling tot
het uiterste door. Blijkens antwoord van DB-West op bezorgde SDC-vragen is de dienst
VTH van mening dat met de (ver)bouw kan worden begonnen als de WABO-vergunning is
verleend, terwijl de eveneens vereiste HVV-vergunning, die op zichzelf onhaalbaar is,
ontbreekt; ook weer heel klant-vriendelijk voor de aanvrager maar evident onrechtmatig.
En het raadsadres dd 17 juli 2023, dat hierover gaat is nog steeds niet beantwoord.

6.HVV in Nieuw West en Noord. In Nieuw West illegaal verbouwen voor kamergewijze
exploitatie en een apert onvergunbare verkamerings-aanvraag, maar VTH ziet de
huisjesmelkers nu eenmaal als klant en handhaaft niet, ook niet op verzoek van
omwonenden, en verleent de HVV-vergunning, lijnrecht ingaand tegen de regels van de
Huisvestingsverordening en eerdere rechterlijke veroordeling, willens & wetens
aansturend op 3e veroordeling, óók na uitspraak RvS in een vergelijkbare zaak. .
In 2e hoger beroep komt VTH in het belang van de huisjesmelkers voorjaar 2023 weer
met een onzinnig betoog, onder meer dat een aanvraag uitsluitend zou mogen worden
beoordeeld zoals die is aangevraagd en dat de Rechtbank zijn boekje te buiten zou zijn
gegaan. Zo ook VTH-West en DB-West in antwoord op de SDC-vragen!

Enkele suggesties voor een begin van verbetering

A. Maak de bestuurlijke verantwoordelijkheid bij vergunningverlening explicieter.
Geef om te beginnen duidelijk aan wie verantwoordelijk is voor de VTH-organisatie
als geheel, waar men zich moet vervoegen voor kwesties die zich niet tot één stadsdeel
beperken. Dit is een elementaire eis van transparantie, democratische verantwoording en
aanspreekbaarheid en zeker ook effectiviteit en bestuurbaarheid.

B. Voeg bij elke aanvraag een apart moment in ter vaststelling van de ontvankelijkheid
voorafgaand aan de publicatie van de aanvraag en in behandeling nemen. Stel daarbij
bijvoorbeeld de vraag of de VVE akkoord is, eventuele mandelige mede-eigenaren
akkoord zijn en of ook andere vergunningen nodig zijn voor de realisatie van de aanvraag
en of die op voorhand evident illusoir zijn, en natuurlijk (onder de nieuwe Omgevingswet,
waarvoor dit beleidskader is geschreven) of met omwonenden en derden
belanghebbenden is overlegd, en of dit op een wijze is gebeurd die past bij het
ambitieuze Amsterdamse participatiebeleid.
Zo nee, dan kan in veel gevallen de aanvraag NIET in behandeling worden genomen
voordat dit is opgelost. Nu is de praktijk zo dat VTH erop speculeert dat privaatrechtelijke
belemmeringen of andere feiten en omstandigheden die de realisatie van de bouw in de
weg staan uiteindelijk nog wel zullen worden opgelost, eventueel door de rechter. Dus
wordt in het belang van de vergunning-aanvrager met oogkleppen op voor deze factoren
de vergunning verleend en worden de omwonenden opgezadeld met het aanvechten
ervan. In plaats dat de volgorde wordt omgekeerd: laat de aanvrager eerst zorgen de
belemmeringen op te ruimen voor de aanvraag in behandeling te nemen.

C. VTH moet de aanvragen direct bij binnenkomst beoordelen op 1. het belangvereiste, 2. de nodige participatie en 3. het volgen van de reguliere dan wel uitgebreide
procedure. De uitkomst voorleggen aan het bestuur en dan alles duidelijk vermelden in
de (prompte) publicatie van de aanvraag. Dit is een noodzakelijke verantwoording naar
buiten toe van de expliciete stappen die enige bescherming bieden ter voorkoming van
de toch al grote disbalans tussen de belangen van de aanvrager en derden.

Deze voorstellen moeten een bijdrage leveren aan de verbetering van de
vertrouwensrelatie tussen burger en overheid, waar college en raad aan willen werken.