Omgevingswet helpt burger niet
De Omgevingswet moest het voor burgers eenvoudiger maken te participeren bij ruimtelijke ontwikkelingen in hun buurt. Werkt dat in de prille praktijk ook zo? Jan Schrijver, als beleidsmaker betrokken bij de totstandkoming van de Omgevingswet, overziet de eerste ervaringen. ‘Het is ondanks alle beloften van vereenvoudiging en deregulering een monument van de maakbaarheid geworden en de vermaledijde juridisering zal niet minder maar meer worden.’
De Omgevingswet kent een lange voorgeschiedenis. Het wetgevingsproject begon al in 2011. In die tijd werkte ik als ambtenaar bij Binnenlandse Zaken aan burgerparticipatie en de ‘Doe Democratie’. Ik werd gebeld door een collega van het verantwoordelijke ministerie van Infrastructuur en Milieu met de vraag of wij nog ideeën hadden vanuit ons gezichts-punt. Ze wilden graag inhoud geven aan participatie van burgers, een van de pijlers van de nieuwe Omgevingswet. Met een roze bril op antwoordde ik dat idealiter veel bouwprojecten zonder tussenkomst van de overheid tot stand zouden kunnen komen. Bied burgers de tools aan om in onderling overleg de belangentegenstellingen te overbruggen en faciliteer dit in moeilijke gevallen met een mediationfaciliteit. Een tikkeltje te wild, besefte ik toen al.
Natuurlijk dreigt het gevaar levensgroot dat burgers worden vermalen door machtige projectontwikkelaars en kapitaalkrachtige ondernemers, maar het oude en huidige systeem van vergunningverlening rolt ook al de rode loper uit voor aanvragers en initiatiefnemers, zoals ik na mijn pensionering als burgeractivist in Amsterdam heb geleerd. Uiteindelijk is de Omgevingswet wel heel ver van dit participatie-ideaal verwijderd. Het is ondanks alle beloften van vereenvoudiging en deregulering een monument van de maakbaarheid geworden en de vermaledijde juridisering zal niet minder maar meer worden.
Kennisvoorsprong
De belofte is nog wel dat de Omgevingswet de afweging tussen belangen meer naar het voortraject zou verplaatsen. Dit veronderstelt wel een level playing field tussen de verschillende belangen en een tijdig open overleg over voorgenomen activiteiten. De balans tussen twee categorieën belangen bij omgevingsvergunningen (meestal bouwwerken, maar ook evenementen, verkamering, milieuvervuilende activiteiten, et cetera) namelijk die van de initiatiefnemer/aanvrager en die van de omwonenden en andere derden-belanghebbenden is volgens velen zoek.
De gemeente heeft een kennisvoorsprong, omdat de ambtenaren de hele dag met de materie bezig zijn en de burger hopelijk maar één keer in zijn leven zo’n geschil meemaakt. De gemeente heeft ook een informatievoorsprong, omdat zij op de documenten zit en die niet zomaar, zelfs na een Woo-verzoek (Woo: Wet open overheid), prijsgeeft. Bedenk ten slotte dat de gemeente twee petten draagt: die van de organisatie die het eigen belang vooropstelt naast die van hoeder van het recht, het algemeen belang. Zij formuleert de reacties op zienswijzen volgens haar interpretatie en voorkeuren en voert de regie over de klachtenprocedure. De bezwaarschriftenprocedure lijkt voor burgers vaak op cover-up van genomen besluiten. De bestuursrechter toetst verderop slechts ‘marginaal’ op afstand. En helt dan vaak over naar de kant van het bestuur.
In veel gemeenten, Amsterdam voorop, wordt de praktijk van omgevingsvergunningen aangeduid als ‘bouwwoede’ (zie www.bouwwoedeamsterdam.nl). Die bouwwoede leidt tot protesten van boze burgers en tot discussies in de gemeenteraad met bestuurders, die dan hetzij heimelijk juichen over deze ‘bouwdynamiek’, of de handen ten hemel heffen onder verwijzing naar het systeem van de Omgevingswet.
Hier ligt ook een relatie met de roep om meer menselijk bestuursrecht (proportionaliteitsbeginsel, dienstbaarheidsbeginsel). Ik laat de juridische discussie, zoals de relatie tussen bestuursrechtelijk vergunningenbeleid met zijn imperatief-limitatieve weigeringsgronden en de vruchteloze tegenwerping van (evidente) privaatrechtelijke en publiekrechtelijke belemmeringen, nu terzijde.
Sleutelwoord: participatie
De voorbereiding van eigen gemeentelijke projecten vergt in eigentijds bestuur zorgvuldige voorbereiding, waaronder samenspraak met de belanghebbenden. Hiervoor hebben we sinds kort artikel 150 Gemeentewet, die een participatieverordening voorschrijft. Dit stuk richt zich vooral op het voortraject van aanvragen door particuliere partijen en de toetsing door de gemeente. Participatie is ook daarbij een sleutelwoord. Alle inspanning die wordt gericht op normaal overleg door initiatiefnemers waarbij met alle belangen rekening wordt gehouden op basis van procedurele rechtvaardigheid en redelijk geven en nemen, betaalt zich dubbel en dwars uit in het vervolgtraject. Het ligt op de weg van de gemeente om de hiervoor vereiste voorwaarden te creëren. Dat gebeurt nog onvoldoende en wordt door de centrale overheid helaas ontmoedigd.
Er is niet veel over van het participatiestreven in de Omgevingswet. De wet beperkt voorwaarden voor verplichte participatie tot voorbeelden waarin het omgevingsplan (voorheen bestemmingsplan) niet voorziet. De redenering is dat burgers bij de vaststelling van dat plan al gelegenheid hadden om bezwaren in te brengen. Alsof dat van iedereen gevergd kan worden als er nog geen aanleiding is om verandering in de bestaande situatie te verwachten, zeker nu de stiekeme afwijkingsmogelijkheden (voorheen kruimelgevallen) ook onder de bestaande regels worden gevat.
Zelfs bij aanvragen voor buitenplanse activiteiten is het niet evident dat daarbij een uitgebreide procedure moet worden toegepast, waarbij belanghebbenden en ook de gemeenteraad de gelegenheid hebben om zich een oordeel te vormen over het plan nadat een aanvraag is ingediend. Er was nog in 2019 een amendement-Smeulders voor nodig om te regelen dat het bevoegd gezag gevallen kan aanwijzen waarbij een uitgebreide procedure (geregeld in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht) moet worden toegepast.
Vrij baan voor de bouwdynamiek
Ook voor participatie bij omgevingsvergunningen was door Kamerlid Van Eijs een amendement voorgesteld om gemeenten de vrijheid te geven gevallen aan te wijzen waarin participatie en overleg met derden verplicht zou zijn. Deze verruiming is uiteindelijk in artikel 16.55 lid 7 beperkt tot buitenplanse activiteiten. Het moest allemaal soberder, lees: vrij baan voor de ‘bouwdynamiek’.
De rijkswetgever heeft bij binnenplanse activiteiten via de Omgevingsregeling (artikel 7.4) uitdrukkelijk verboden dat gemeenten aanvullend eigen participatievoorwaarden stellen.
De wetgever verlangt alleen van de aanvrager dat deze een verslag bijvoegt waarin wordt vermeld of en zo ja, hoe deze participatie heeft verleend. Dat mag dus ook ontkennend luiden. Dit is in het maatschappelijk verkeer onbevredigend. Daarom zouden gemeenten naar wegen moeten zoeken om zoveel mogelijk te bevorderen dat de participatie bij bouwinitiatieven wel degelijk iets voorstelt. Gelukkig worden daartoe schoorvoetend stappen gezet. Ik noem in dit verband twee voorbeelden, de gemeenten Amsterdam en Zeist.
In Amsterdam nam de gemeenteraad in 2022, dus aan de vooravond van invoering van de Omgevingswet, het initiatief om een Participatie-handreiking voor initiatiefnemers van bouwprojecten in te voeren. Dit hulpmiddel biedt initiatiefnemers een zelfscan aan waarmee zij hun project in één van drie categorieën kunnen plaatsen naargelang er meer impact op de leefomgeving vanuit gaat. Bij die drie categorieën past een steeds zwaardere procedure voor overleg met betrokkenen in de omgeving. Op de website van de gemeente wordt de indruk gewekt dat dit niet vrijblijvend is: ‘Door uw plannen op tijd met de omgeving te bespreken, kunt u het draagvlak voor uw initiatief vergroten. U mag er ook voor kiezen om geen participatie te organiseren. De gemeente kan er dan voor kiezen om uw aanvraag voor een omgevingsvergunning niet in behandeling te nemen. U moet uw aanvraag dan opnieuw indienen.’ In de beleidsstukken staat het preciezer, in overeenstemming met de restrictieve bedoeling van de wetgever. Maar belangrijk is toch dat Amsterdam duidelijk maakt dat participatie als uitgangspunt voor alle bouwprojecten geldt, ongeacht hun status in het bestemmingsplan.
Minimale verwachtingen
In Zeist worden in het Afwegings- en Toetsingskader Participatie Omgevingswet ‘minimale verwachtingen’ geformuleerd. Prachtige terminologie die het idee van een harde verplichting omzeilt, maar appelleert aan maatschappelijke behoorlijkheid. In voorkomende gevallen zal de gemeente bijsturen om een minimum niveau van participatie te waarborgen. Qua niveau op de participatieladder verwacht de gemeente Zeist minimaal het niveau van adviseren/raadplegen. Deze eisen zijn verderop in het Toetsingskader verder uitvoerig geconcretiseerd. Bijvoorbeeld: ‘De initiatiefnemer mag bepaalde ideeën van belanghebbenden (bijvoorbeeld financieel onhaalbare wensen) afwijzen. Er wordt echter van de initiatiefnemer verwacht dat hij de inbreng van belanghebbenden serieus neemt en deze bekijkt vanuit het algemeen belang, mede zoals dat is vastgelegd in het gemeentelijke beleid. Minpuntje is dat de gemeente het juridisch beladen begrip belanghebbenden gebruikt in plaats van het bredere ‘betrokkenen’.
De gemeente stelt dat de gepresenteerde participatie-inspanningen de basis vormen voor beoordeling van de aanvraag. Maar de goede lezer ziet dan ook deze zinnen: ‘In gevallen waarin de gemeente ruimte heeft voor afweging, houdt zij rekening met de resultaten van het participatieproces. Naast het door de gemeente gewenste niveau van participatie bestaan ook (wettelijke) regels over het vereiste niveau van participatie.’
Tot zover het balanceren op het koord tussen strenge beschermingsregels van aanvragers die geen zin hebben in gedoe en de maatschappelijke wenselijkheid van goed overleg tussen conflicterende belangen, mede om juridisering via bezwaar en beroep te voorkomen.
De praktijk vraagt aanvullende voorwaarden in de gemeentelijke organisatie om de gewenste situatie handen en voeten te geven. Hier volgt een aantal suggesties.
Handige tools
Hoe moeten initiatiefnemer en belangstellende betrokkenen in een pril stadium van planvoorbereiding elkaar vinden? Daarvoor zijn handige tools in de vorm van online omgevingsalerts beschikbaar, die echter nu alleen worden gebruikt als er al een aanvraag of zelfs een besluit over vergunningverlening ligt. Maak dus vroegtijdige signalering van bouwplannen en overlegbehoeften voor de omgeving mogelijk door ook voorgenomen aanvragen in ‘Berichten over de buurt’ (omgevingsalert) op te nemen.
Op basis van de Omgevingswet, artikel 16.55, lid 4, kan de gemeente in het omgevingsplan voorschriften geven voor de aanlevering van een vergunningaanvraag. Door het voorschrijven van een aanvraagformulier over participatie plus toelichting kunnen aanvragers in de gewenste richting worden gestuurd. Met zachte hand dus, hulpmiddelen die niet moeten worden verward met bindende rechtsregels.
Belangrijk is ook communicatie over behoorlijke voorbereiding van omgevings-vergunningen aan aanvragers en betrokken burgers in duidelijke taal op de website van de gemeente. Richt dan ter ondersteuning van het proces een gemeentelijke helpdesk in voor deskundige tips over participatie ter voorbereiding van aanvragen voor omgevingsvergunningen.
Toetsingscriteria voor participatie bij omgevingsvergunningen dienen duidelijk gepubliceerd te worden. Bij buitenplanse activiteiten zijn dit harde eisen, bij andere aanvragen richtlijnen voor feedback. Daarbij moeten vergunningverleners bij binnenkomst van een aanvraag zijn toegerust om de inhoud van het participatieverslag te toetsen en zo nodig passende feedback te geven. Momenteel zie ik in de burgergerichte kwaliteiten van deze goedwillende medewerkers een uitdaging.
Betere balans
Dit essay moet in het licht worden geplaatst van de lopende discussies over de kwaliteit van onze rechtsstaat en over de terugkeer naar de menselijke maat in het recht. Participatie neemt een belangrijke plaats in ter voorkoming van onnodige juridisering. Graag verwijs ik in dit verband naar het essay ‘Naar een bindende bestuursstijl’ van Stavros Zouridis, Eva Wolf en Feie Herkes in Binnenlands Bestuur van 22 juni 2022. Dit was de voorpublicatie van een boek over ‘Ontbindend en bindend bestuur van de omgeving’. Zij stellen tegenover de voortgaande juridisering van de fysieke leefomgeving twee andere actierepertoires, namelijk participeren en politiseren.
Door een betere balans in de belangenafweging en versterking van het ambtelijk vakmanschap met meer gevoel voor deliberatie en de menselijke maat, kan het vertrouwen van de burger toenemen en het aantal juridische procedures afnemen.
Jan Schrijver is bestuurskundige en gepensioneerd beleidsambtenaar van Binnenlandse Zaken